Ciudad de México, 12 de abril de 2018
INICIATIVA QUE ADICIONA EL ARTÍCULO 26 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO SANTIAGO TABOADA CORTINA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El suscrito, diputado Santiago Taboada Cortina, integrante del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en los artículos 1o., 71, fracción II, y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, pone a consideración de esta honorable asamblea la iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de crear la Agencia Nacional de Desarrollo Urbano.
Por lo anterior y a efecto de reunir los elementos exigidos por el numeral 1 del artículo 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados de este honorable Congreso de la Unión, la iniciativa se presenta en los siguientes términos
I. Planteamiento del problema que la iniciativa pretende resolver y argumentos que la sustentan
Planteamiento del problema
Una reforma constitucional que permita establecer orden y debida regulación en el importante tema, al adicionar un apartado D al artículo 26 de la Carta Magna en donde se instaure un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano , a fin de establecer a nivel nacional los contenidos, mecanismos, estudios, análisis, procedimientos y definiciones de una política nacional de desarrollo urbano con énfasis en la protección a la vida, la integridad y la seguridad de los mexicanos cuyos datos y criterios serán considerados oficiales. Para la federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
Argumentos
El crecimiento desordenado de las ciudades mexicanas tuvo sus orígenes a fines de la década de los cincuenta como consecuencia de la desarticulación de una prácticamente inexistente política nacional que regulara el desarrollo urbano armonizándolo con el crecimiento económico y cuyo fenómeno se vio acrecentado por un acelerado crecimiento de la población que migraba del campo a la ciudad a fin de conseguir mejores condiciones de vida ante el evidente y descarado abandono de la política agraria, la cual fue la generadora de millones de pobres.
Para finales del siglo XX, nuestro país vivió una dramática transformación al convertirse en una nación predominantemente urbana; por primera vez las zonas donde se asentó la población mexicana fue en las ciudades y ya no en el campo.
Con datos del Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018, mientras que a principios del siglo pasado solamente había 33 ciudades con más de quince mil habitantes, para el año 2010 tenemos 384 ciudades con este número de pobladores y en ellas reside ya 71 por ciento de los mexicanos.
Es claro que el acelerado y desmedido proceso de urbanización tuvo serias consecuencias sobre la configuración de los asentamientos humanos y el deterioro e inminente abandono de las zonas rurales del país; en primer término porque a pesar de lo evidente del fenómeno y del hecho de que el mismo se presentó en prácticamente todo el mundo, el gobierno federal nunca tuvo la visión y altura de miras para diseñar una política integral de desarrollo urbano, generando que el proceso migratorio no fuese suficientemente asimilado con orden y calidad de vida, asimismo, las propias ciudades no se encontraban preparadas para recibir a tales cantidades de población por lo que éstas tuvieron que asentarse en zonas de suelo no apto y accesible, es decir, de manera irregular.
Aún en tiempos recientes la inexistencia de ese suelo apto al interior de las ciudades y accesible para los sectores más desfavorecidos para la población, continúa siendo un factor que impulsa el asentamiento en zonas de riesgo.
A nivel nacional, 11 por ciento de las viviendas en localidades urbanas se ubican cerca o sobre el cauce de un río; 2.3 por ciento se encuentra sobre rellenos sanitarios, cuevas o minas y 9 por ciento sobre barrancas.
Las manifestaciones más dramáticas de la presencia de población en zonas de alto y muy alto riesgo se ven reflejadas en fenómenos como el hundimiento del terreno en calles y casas, reportado como un hecho frecuente en 4 por ciento de los hogares urbanos, cuarteaduras de muros por reblandecimiento reportado por 5 por ciento de los hogares y deslaves y derrumbes de cerros por lluvias reportado por 4 por ciento.
Un segundo efecto del proceso de urbanización en México es la expansión desproporcionada de la mancha urbana. En las ciudades de nuestro país el crecimiento del territorio urbano no siempre ha respondido a la tendencia del crecimiento poblacional. Así, mientras la población urbana se duplicó durante los últimos treinta años, la superficie urbana se multiplicó por seis.
Otro de los aspectos que mayor influencia tuvo en el proceso de expansión desordenado de las ciudades fue la política de vivienda. En años recientes, el modelo de atención a las necesidades habitacionales privilegió el otorgamiento masivo de financiamiento para vivienda nueva sin considerar su impacto territorial, urbano y ambiental al tiempo que la industria desarrolladora encontró una oportunidad de negocio en la producción de vivienda de interés social en lugares donde el suelo era más barato, es decir, en los lugares cada vez más alejados de los centros urbanos consolidados.
De acuerdo con datos de la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi), las ciudades de más de un millón de habitantes presentan densidades promedio de 36 viviendas por hectárea (viv/ha); las de 500 mil a un millón promedian 27 viv/ha; las de 100 mil a 500 mil, 21 viv/ha; y las de 50 a 100 mil presentan en promedio densidades de 19 viv/ha, con un promedio general nacional de 23 viv/ha.
El modelo de ciudad extendida, poco densa y periférica genera altos costos tanto para la ciudadanía como para el país en su conjunto. Por un lado, la provisión de servicios básicos por parte del gobierno se vuelve más costosa, problema que, aunado a la debilidad financiera de las recaudaciones locales, se traduce en desigualdades en la calidad y oportunidad con la que los gobiernos locales proveen bienes públicos a los ciudadanos.
Se ha estimado que el costo de introducción de servicios públicos, una vez que se han consolidado los asentamientos humanos que no fueron planeados, es 2.7 veces mayor a la de aquellas regiones en donde existió una planeación urbana ordenada. La provisión de servicios básicos como estrategia para conectar desarrollos alejados de las ciudades, sumando al abandono de los centros de las ciudades debido al deterioro de inmuebles provoca subutilización del equipamiento e infraestructura e incluso genera incentivos para la especulación del suelo.
Por otra parte, la distancia que millones de mexicanos deben recorrer diariamente para acceder a sus trabajos, genera inversiones significativas en dinero y tiempo. 15 por ciento de los hogares en zonas urbanas reporta que gasta aproximadamente entre 51 y 200 pesos diarios para trasladarse de su casa al trabajo. En el Valle de México, el porcentaje de hogares que paga dicha cantidad aumenta a 16 por ciento y en las ciudades de más de un millón de habitantes aumenta a 21 por ciento.
En cuanto al tiempo de traslado se refiere, 62 por ciento de los hogares encuestados reportan que a la persona que más aporta al gasto familiar le toma entre 23 y 38 minutos llegar a su centro de trabajo.
La sustentabilidad social de las ciudades debe reforzarse mediante la construcción de relaciones significativas entre las personas y los lugares que habitan. La existencia de ciudades competitivas, prósperas, justas, seguras y sustentables depende de la acción articulada de sus ciudadanos y de las autoridades que las gestionan.
En este sentido, resulta evidente la necesidad de crear instancias superiores de coordinación entre distintos órdenes de gobierno y que establezcan por mandato legal, las directrices, los análisis, estudios y políticas que regulen la expansión de las ciudades, pues es una realidad que ésta sobrepasó los límites geopolíticos, generando necesidades de coordinación para el desarrollo de las ciudades y particularmente, rebasó los alcances y potencial de las instancias locales.
Ejemplo de ello, es la Ciudad de México en donde el gobierno a lo largo de los últimos quince años y bajo el pretexto de un supuesto despoblamiento de las zonas del centro, emitió una serie de desafortunadas medidas, primero con la emisión del llamado “Bando 2” donde solamente se autorizaban desarrollos inmobiliarios en cuatro demarcaciones territoriales: Miguel Hidalgo, Benito Juárez, Cuauhtémoc y Azcapotzalco, a fin de construir vivienda a bajo costo, sin embargo esto no revirtió el fenómeno y por el contrario, generó un denominado “boom inmobiliario” que junto con otros ordenamientos como la Norma 26 de Construcciones, propició un caos, voracidad por parte de las empresas constructoras y un verdadero desorden que hizo crisis durante los sismos de septiembre de 2017.
Es una realidad que el marco legal que vincula las atribuciones y obligaciones de los gobiernos locales con el ámbito territorial al que atienden, se ha visto rebasado por la dinámica de las zonas metropolitanas y conurbadas en las que distintos gobiernos locales confluyen en el momento de definir acciones de política para una misma área urbana, desbordamiento que se ve acrecentado por la evidente corrupción y contubernio entre autoridades locales y desarrolladores inmobiliarios.
La carencia de un marco legal adecuado para la gestión de las zonas conurbadas y metrópolis ha provocado acciones desarticuladas e incluso contradictorias; la escasa coordinación entre gobiernos en combinación con el plazo tan corto de gestión con el que cuentan, la falta de capacitación y continuidad de sus cuadros administrativos, así como la carencia de herramientas y técnicas de planeación, incentiva la politización de la toma de decisiones y promueve la existencia proyectos sin visión a largo plazo que no consideran la planificación del territorio y de las ciudades, propiciando asentamientos humanos en zonas de riesgo, y con ello, la vulnerabilidad de la población urbana ante desastres naturales.
Un tema fuertemente asociado a las condiciones ambientales urbanas, es la vulnerabilidad y la ocurrencia de desastres. En los últimos años la ocurrencia de fenómenos naturales y antropogénicos han generado pérdidas para la población, la infraestructura y la economía.
Los efectos de los terremotos en 1985 y 2017, así como diversos eventos meteorológicos registrados son muestras de la vulnerabilidad que enfrentan millones de familias mexicanas asentadas en zonas de riesgo.
Lo anterior se agrava debido a que no existen obligaciones claras acerca de la actualización de los atlas de riesgos a nivel estatal; cabe señalar que a pesar de que en el ámbito federal la Ley General de Protección Civil mandata al Sistema Nacional de Protección Civil por medio del Centro Nacional de Prevención de Desastres a la constante actualización del Atlas Nacional de Riesgos, esto no se replica en todas las entidades federativas por ser ésta una facultad de las mismas.
En tanto la actualización de los atlas de riesgo en el ámbito estatal y municipal no sea considerada como un insumo indispensable para la gestión del desarrollo urbano por parte de autoridades locales, la población asentada en zonas irregulares continuará asumiendo los costos de una política de desarrollo urbano incompleta.
Aunado a lo anterior, la falta de un ente coordinador para todo el país que defina las acciones y alcances de la política nacional de desarrollo urbano, que establezca los principios rectores en la materia y sea la autoridad que constituya los tramos de actuación a los que deberán sujetarse los estados de la República y la Ciudad de México, ha generado una verdadera anarquía, pues las grandes ciudades crecen de forma desordenada como consecuencia de la ausencia de una estructura gubernamental por parte del Estado que atienda dicha problemática. Y si esta autoridad existe, la problemática actual en cuanto a crecimiento urbano se refiere, denota la presencia de un plan rector del desarrollo urbano, infructuoso, ineficaz y obsoleto.
A mayor abundamiento, el crecimiento desordenado de las grandes urbes ya no es exclusivo de la Zona Metropolitana del Valle de México; prácticamente todas las entidades federativas han tenido la necesidad de improvisar controles legales en el desarrollo de sus ciudades, adoptando agendas que en poco o nada corresponde a su identidad regional, necesidades de la población, servicios y calidad de vida.
No es casualidad que, en donde existe un crecimiento urbano desordenado cuya falta de planeación y visión de sustentabilidad futura, confluyan otros fenómenos como el déficit de servicios públicos y la inseguridad pública.
Las ciudades exitosas lo son porque su crecimiento es ordenado y se sustenta en principios fundamentales de planeación, tienen una visión de largo plazo, se desarrollan anteponiendo a la persona y su calidad de vida supeditando la economía y el progreso a indicadores de bienestar y no a variables de mercado y por ello se han convertido en referentes de desarrollo urbano estableciéndose en muchos casos como definidores de los indicadores de calidad y eficiencia.
Asimismo, es una realidad que las autoridades de las entidades federativas requieren de un mucho más sólido esquema jurídico que les permita una correcta distribución de competencias, pues en casos como la Ciudad de México, la centralización administrativa en materia de desarrollo urbano ha impedido erradicar con eficacia prácticas como la falsificación de documentos del uso del suelo.
Este ejemplo de centralización ha impedido que la Ciudad de México crezca de manera ordenada y planeada, evitando que su política de desarrollo urbano se rija bajo criterios uniformes desde el ámbito nacional por un lado y por el otro, que las delegaciones políticas puedan ejercer facultades que por su naturaleza de gobierno de proximidad similar al del municipio deberían corresponderle, como es el caso de otorgamiento de permisos para desarrollos inmobiliarios.
El promovente de la presente iniciativa no desconoce los esfuerzos por parte del órgano legislativo, para crear la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento del Territorio y Desarrollo Urbano del año 2016, en la que se establece un Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano, así como contar con un Sistema de Información Territorial y Urbano y Programas para las Zonas Metropolitanas.
Sin embargo, en la experiencia de la administración pública federal, un consejo no es suficiente para generar las acciones tendientes a ordenar la política nacional de desarrollo urbano con los alcances que se requerirían para implementar políticas públicas vinculantes en la materia.
Es preciso dar el siguiente paso y transitar de un consejo a un órgano de rango constitucional a manera de agencia, que cuente con su propia autonomía técnica, operativa, financiera y de gestión; que no se encuentre supeditado a los controles, límites y restricciones que su actual estatus jurídico le confiere y en el que se definan verdaderas acciones de regulación desde una perspectiva integral e integradora.
Por ello, propongo una reforma constitucional, cuyo objetivo es establecer en nuestra Constitución, orden y debida regulación en este importante tema, al adicionar un apartado D al artículo 26 de la Carta Magna, en donde se establezca un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, a fin de instituir a nivel nacional los contenidos, mecanismos, estudios, análisis, procedimientos y definiciones de una política nacional de desarrollo urbano con énfasis en la protección a la vida, la integridad y la seguridad de los mexicanos cuyos datos y criterios serán considerados oficiales para la federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de la Agencia Nacional de Desarrollo y Política Urbana como organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
Este organismo tendrá una junta de gobierno integrada por cinco miembros, designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Diputados o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, los cuáles sólo podrán ser removidos del cargo por causa grave y no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, salvo por aquellos no remunerados en instituciones de carácter docente, científico, cultural o beneficencia y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución.
Asimismo, se propone que el Congreso de la Unión establezca en la reciente Ley General de Asentamientos Humanos, las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, de acuerdo con los principios de transparencia, acceso a la información, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la junta de gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo y no sólo como se considera actualmente, como un administrador de la información existente en el Sistema de Información Territorial y Urbano.
En este sentido, es importante no confundir que, al referirnos a la creación de un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, el promovente no se refiere a un mecanismo informático como el que ya existe en la ley general denominado Sistema de Información Territorial y Urbano; al proponer la creación de un sistema, nos referimos a la creación de un mecanismo coordinado y coordinador de entes de la administración pública en los tres niveles de gobierno; un sistema en el que bajo la rectoría de la Agencia Nacional de Desarrollo Urbano concurran autoridades cuya materia sea transversal con el ordenamiento del territorio y el establecimiento de una política nacional de desarrollo de las ciudades, regulando la participación de los sectores público y privado e involucrando a expertos, especialistas y sociedad civil.
Dentro de la misma iniciativa, se propone un esquema de distribución de competencias hacia arriba y hacia abajo, en donde sea desde el más alto nivel donde se definan las políticas rectoras en la materia y en el nivel más próximo de gobierno sea el lugar natural desde donde se tramiten, valoren y, en su caso, autoricen aquellos aspectos que tienen que ver con el desarrollo inmobiliario de la localidad.
En ese mismo orden de ideas, se propone que sea la Agencia Nacional de Desarrollo Urbano la que defina las grandes líneas en que deberá ser desarrollado un ambicioso plan global de desarrollo urbano en cada una de las entidades federativas y no sólo de carácter enunciativo o “metropolitano” y sea desarrollado en sus contenidos por los estados y la Ciudad de México a partir de las definiciones establecidas por el sistema y se haga valer la opinión de los municipios y alcaldías.
Finalmente, por tratarse de un organismo cuya existencia ya se prevé en términos financieros a manera de consejo, el gasto adicional sería mínimo en comparación con los beneficios obtenidos pues se aprovecharía la estructura, los recursos humanos y materiales, la información generada y presupuesto con que ya cuenta el actual Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial.
De esta manera, se establece un régimen de orden y corresponsabilidad en el tema del desarrollo urbano, en beneficio no sólo de la sustentabilidad y calidad de vida de los habitantes de las grandes ciudades en el país sino de las nuevas generaciones de mexicanas y mexicanos.
II. Fundamento legal
La presente iniciativa se presenta con las facultades que al suscrito confiere el artículo 1, 71, fracción II, y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6o., numeral 1, fracción I; 77, numeral 1, y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados.
III. Denominación del proyecto de reforma
Iniciativa con proyecto de decreto por el que se adicionan diversas disposiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de crear la Agencia Nacional de Desarrollo Urbano.
IV. Texto normativo propuesto
Proyecto de decreto
Artículo único. Se adiciona un apartado D al artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para quedar como a continuación se propone:
Artículo 26.
A. a C. ...
D. El Estado contará con un Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, el cual, establecerá a nivel nacional los contenidos, mecanismos, estudios, análisis, procedimientos y definiciones de una política nacional de desarrollo urbano con énfasis en la protección a la vida, la integridad y la seguridad de los mexicanos cuyos datos y criterios serán considerados oficiales. Para la federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley y participará en la emisión de los atlas de riesgo en los tres órdenes de gobierno.
La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de la Agencia Nacional de Desarrollo y Política Urbana como organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.
El organismo tendrá una junta de gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Diputados o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión, los cuáles sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, salvo por aquellos no remunerados en instituciones de carácter docente, científico, cultural o beneficencia y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución.
La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Desarrollo Urbano, de acuerdo con los principios de transparencia, acceso a la información, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la junta de gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.
Cada entidad federativa deberá elaborar un plan denominado Plan General de Desarrollo Urbano considerando la opinión de los municipios y alcaldías de la Ciudad de México que correspondan, asimismo el Sistema Nacional de Desarrollo Urbano establecerá las bases, contenidos y metodología que deberán regir la elaboración de dichos planes.
Transitorios
Primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. El Ejecutivo federal deberá, en un término no mayor a 180 días hábiles a partir de la entrada en vigor del presente decreto, realizar las acciones tendientes a modificar la estructura organizacional, manuales y lineamientos a fin de que los recursos humanos, materiales y financieros, así como operativos, a efecto de constituir la Agencia Nacional de Desarrollo y Política Urbana a partir de la estructura del propio Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano.
Tercero. El Congreso de la Unión deberá, en un término no mayor a 180 días hábiles a partir de la aprobación del presente decreto, modificar la legislación general en la materia a fin de que las funciones del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Urbano sean ejercidas por la Agencia Nacional de Desarrollo y Política Urbana.
Cuarto. La Agencia Nacional de Desarrollo y Política Urbana, deberá expedir, en un término no mayor a seis meses a partir de la entrada en vigor del presente decreto, los lineamientos y mecanismos a los que deberán sujetarse los estados y la Ciudad de México, a efecto de elaborar sus planes generales de desarrollo urbano.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 12 de abril de 2018.
Diputado Santiago Taboada Cortina (rúbrica)
- Turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales
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